В уходящем году реформе электроэнергетики исполнилось почти 20 лет, и двадцать лет спустя принято решение на государственном уровне об упразднении Министерства энергетики и промышленности КР. Судя по отсутствию публичных дискуссий, никто этого особенно не заметил. 

Поразительно, но каких-то сильных споров и баталий не возникло и во время первых заседаний нового состава Жогорку Кенеша, посвященных новой структуре Правительства КР и депутаты единогласно проголосовали за упразднение Министерства энергетики и промышленности КР. А какой яростной была полемика вокруг энергетики на предыдущих заседаниях старого состава Жогорку Кенеша всего несколько месяцев назад все помнят, наверное.

Что же произошло? Неужели депутаты нового созыва, в который избраны народным голосованием экс-министры энергетики И.Чудинов, А.Шадиев, О.Артыкбаев, экс-гендиректор ОАО «Северэлектро» И.Кадыркулов и др. не могли отстоять реформы, которые они проводили в энергетике и необходимость госоргана для проведения энергетической политики? 

Если говорить серьезно, то я думаю, что отсутствие дискуссий вокруг реформы электроэнергетики двадцать лет спустя знак того, что задачи, стоявшие перед энергетикой, были решены. Но я убеждена, что задачи не решены и обсуждение реформы необходимо, в первую очередь, для того, чтобы наметить правильные дальнейшие шаги и не наступать на одни и те же грабли.

Для этого необходимо было депутатам нового созыва Жогорку Кенеша заслушать подробный отчет деятельности Министерства энергетики и промышленности Кыргызской Республики, созданного в 2007 году для проведения государственной энергетической политики, дать непредвзятую оценку с учетом мнения общественности и международных организаций ВБ, АБР, ПРООН, ОБСЕ, ЮСАИД и др., а также сравнить с деятельностью других министерств, к примеру сельского хозяйства, транспорта и связи и т.д.

Известно, что электроэнергетика сложный технологический комплекс, где цена ошибки чрезвычайно велика. Электроэнергия в современном мире не просто товар повседневного спроса. Она формирует образ жизни людей. Без нее невозможна работа промышленности и транспорта. Сбои в энергоснабжении могут не только повлиять на них, но и привести к техногенным катастрофам, создающим угрозу самой жизни. Именно поэтому реформа электроэнергетики неоднократно откладывалась во многих странах мира. Хотя в профессиональном сообществе давно было общепризнанно, что альтернативы либерализации электроэнергетики нет, и обсуждались темпы проведения реформ, специфика страны и данного рынка, насколько радикальна может быть модель отделения генерации от сетей.

Мировые тенденции. 

До 1990-х годов в большинстве стран мира электроэнергетика относилась к естественным монополиям. Вертикально-интегрированные компании (совмещавшие производство, передачу и сбыт электроэнергии) имели узаконенную монополию в масштабах страны или отдельных регионов. Тарифы на их услуги устанавливались или ограничивались государством. Такая система долгое время вполне удовлетворительно обеспечивала нужды экономики.

Однако в условиях значительного удорожания углеводородного топлива (с 1970-х годов) и опережающего роста потребления электроэнергии такие монополии оказались недостаточно эффективными. Они не успевали реагировать на изменение спроса, им слишком дорого обходились поддержание действовавших мощностей и ввод новых. При этом любые дополнительные расходы компаний включались в их тарифы и автоматически ложились на потребителей. Положение осложнялось тем, что во многих странах было ужесточено экологическое законодательство. Это требовало ускоренной модернизации энергетических мощностей – едва ли не главных загрязнителей окружающей среды.

В результате страны стали пересматривать отношение к естественной монополии в электроэнергетике и допускать в нее элементы конкуренции. Впервые в истории конкурентный рынок электроэнергии заработал в 1990 году в Англии и Уэльсе, а режим неограниченной конкуренции на оптовом рынке электроэнергии – в 1991 году в Норвегии. 

Радикальные преобразования (либерализация) в электроэнергетике начались: 

- в Великобритании – в 1990 году, 

- в Норвегии, Аргентине – в 1991 году, 

- в США – в 1992 году, 

- в Австралии, Новой Зеландии – в 1994 году, 

- в Финляндии – в 1995 году, 

- в Швеции, Казахстане – в 1996 году, 

- на Украине и в Кыргызстане – в 1997 году, 

- в Германии, Испании, Бразилии, Индии – в 1998 году, 

- в Дании, Австрии, Люксембурге, Нидерландах, Италии, Португалии – в 1999 году, 

- в Японии, Бельгии, Ирландии, ЮАР – в 2000 году, 

- в Греции, России – в 2001 году, в Китае – в 2002 году. 

Без преувеличения можно сказать, что сегодня рыночные преобразования проведены или продолжаются в большинстве стран, имеющих современную развитую электроэнергетику.

При всем различии моделей отрасли и путей ее реформирования в Европе, США и других регионах реализованы или реализуются схожие шаги по либерализации электроэнергетики: разграничение естественно-монопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных (генерация, сбыт) видов деятельности, демонополизация отрасли с параллельным развитием антимонопольного регулирования, введение для независимых поставщиков электроэнергии недискриминационного доступа к инфраструктуре, либерализация рынков электроэнергии.

К подобным стандартам стремится Европейский союз в целом, законодательство которого требовало полного открытия к 2007 году национальных рынков электроэнергии большинства членов этой организации. В США развитие конкурентных оптовых рынков на всей территории страны также является одним из приоритетов энергетической стратегии, в ряде регионов уже действует конкурентный оптовый рынок электроэнергии, во многих штатах происходит либерализация розничного рынка. 

Постепенно рынки перешагнули границы отдельных энергосистем и даже национальные границы. Они приобретают межрегиональный и международный масштаб. Надо отметить, что рынок в электроэнергетике во многих государствах начал развиваться, когда либерализация других естественных монополий уже шла полным ходом.

Кыргызстан

В нашей стране реформа электроэнергетики началась при содействии ВБ, МВФ, ЮСАИД, ЕС и др., опережая многие другие передовые страны с 1997 года, когда были разработаны и приняты Жогорку Кенешем Законы КР «Об энергетике» (1997 г.) и «Об электроэнергетике» (1998 г.), «Программа разгосударствления и приватизации «Кыргызгосэнергохолдинга», одобренная Постановлением Правительства КР 23 апреля 1997 года №239. Документ обозначил этапы проведения реструктуризации и приватизации объектов в электроэнергетике и на третьем этапе мероприятия по отделению естественно-монопольных типов хозяйствования от потенциально конкурентных для создания конкуренции и формирования рынка электроэнергии. 

Для регулирования деятельности энергетических предприятий с опережением принятия вышеуказанных законов при формировании нового состава Правительства КР в 1996 г. было создано Государственное агентство по энергетике КР, которое в 2005 г. было расформировано и его функции были переданы в Агентство по антимонопольной политике КР. В 2007 г. было создано Министерство энергетики и топливных ресурсов КР и в его составе был создан вновь департамент по регулированию в ТЭК.

Спустя почти 20 лет, оценивая сложившуюся ситуацию в стране, следует констатировать неэффективность проведенных реформ. Причиной этому послужила реализация мероприятий без создания нормативно-правых актов по реализации Законов «Об энергетике» и «Об электроэнергетике» и без учета особенностей функционирования электроэнергетической отрасли Кыргызстана по созданию конкуренции в производстве электроэнергии, где 90% выработки электроэнергии производилась на ГЭС, действующих на одной реке Нарын и ТЭЦ г.Бишкек и г. ОШ полностью на привозном топливе (уголь, газ, мазут), которые составляли основную часть (50-70%) затрат и соответственно в тарифах на электро-и теплоэнергию. Были разделены электрические сети как монопольные сети высокого напряжения с образованием НЭС Кыргызстана, так и электрические сети низкого напряжения с образованием четырех распределительных энергетических компаний ОАО «Северэлектро», «Ошэлектро», «Джалабатэлектро», «Востокэлектро».

Что касается возможности свободной конкуренции между сбытовыми компаниями, то сбыт до настоящего времени не отделен от распределительных энергетических компаний, разделенных по территориальному признаку и представляющих монопольные сети низкого напряжения в каждом регионе. В этой связи экспертами и учеными предлагались различные подходы по завершению 4 этапа реформирования отрасли: 

1) объединение четырех РЭК в одно ОАО «Национальные электрические сети КР», сохранив региональные подразделения; 

2) объединение всех энергетических компаний в одну энергокорпорацию, с отделением сбыта и передачей их в частный сектор, 

3) оставить как есть и на основе тендера передать в доверительное управление кризис-менеджерам с международным опытом антикризисного управления и менеджмента, а также 

4) отделение от Министерства энергетики и промышленности КР Департамента по регулированию в ТЭК с приданием статуса независимого. Для обеспечения прозрачности деятельности энергетических компаний был создан указом Президента КР в декабре 2010 г.

В настоящее время Наблюдательный Совет по инициативе прозрачности деятельности в ТЭК упразднен Указом Президента КР от 2 октября 2015 года, тем самым общественность КР лишилась непредвзятой информации о деятельности энергетических компаний и соответствующих госорганов по регулированию, управлению и контролю в ТЭК. Этой важнейшей отрасли реального сектора экономики, которая требовала усиления этих функций, но ни в коем случае не сокращения, как это и произошло де-факто. 

Это может привести к очередному провалу энергетической политики государства, тем более в условиях вхождения в ЕАЭС и в общий рынок энергоресурсов, где основным из условий являются то, что государства-члены, в том числе и КР, на основании Договора о Евразийском экономическом союзе и Концепции формирования общего электроэнергетического рынка обеспечивают его формирование по следующим этапам:

- I этап (2015 г. - 1 полугодие 2016 г.) - разработка и утверждение Программы создания единого энергетического рынка и объединение энергетических систем государств-членов ЕАЭС;

- II этап (2 полугодие 2016 г. – 1 полугодие 2018 г.) – выполнение мероприятий Программы, в том числе разделение в вертикально интегрированных структурах конкурентных и монопольных видов деятельности, разработка единых правил доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики;

- III этап (2 полугодие 2018 г. – 1 полугодие 2019 г.) – заключение и вступление в силу международного договора о формировании общего электроэнергетического рынка Союза.

В этом аспекте возникнут проблемы при подписании и реализации межгосударственных договоров и соглашений в отсутствии Министерства энергетики КР. Возникнут проблемы и при решении внутренних проблем по обеспечению энергетической безопасности и реализации государственной энергетической политики.

Другая сторона медали данной проблемы - это создание Национального холдинга, по которому идет в Жогорку Кенеше обсуждение проекта Закона «О национальный холдинговых компаниях». Что касается образования энергохолдинга в его составе, то, думается, это перечеркнутые все реформы рыночной экономики за двадцать лет и возврат к старой структуре, которая изживается во многих странах СНГ и в мире. 

Но однако и здесь надо было учесть опыт наилучшей практики создания холдинга: обсудить тщательно законопроект в комплексе с подзаконными актами по каждой отрасли, входящей в эту структуру, трансакционные издержки с передачей 100% акций всех энергетических компаний холдингу, 80,46% которых размещены в Фонде госимущества, 13% - у Соцфонда КР, 4% - у юридических и 2,5% - у населения и др.

При этом необходимо учесть, что за последние годы эти акции не приносили дивиденды и Фондом госимущества не предпринимались соответствующие меры, а только констатировались факты убыточности энергетических компаний и утверждались на годовых отчетных собраниях акционеров бюджеты с огромным дефицитом финансовых средств, а также Совета директоров на последующий срок вместо их отставки, как не справившихся с главной целью – обеспечение прибыльности. Мнения миноритарных акционеров естественно не учитывались.

Так, бюджет ОАО «Электрические станции» утверждался с дефицитом без каких-либо дотаций со стороны государства: в 2012 г. утверждены были плановые убытки - 2,5 млрд сомов, на 2013 г. - 3,1 млрд сомов, на 2014 г. - 7,1 млрд сомов, на 2015 г. - 8,9 млрд сомов. Фактически за 2014 год убытки составили по ОАО «Электрические станции» - 5,76 млрд сомов, по ОАО «НЭС Кыргызстана» - 71,8 млн сомов, во всех вместе взятых распределительных энергокомпаниях - 1,03 млрд сомов и т.д.

Убытки связаны: с ростом себестоимости электроэнергии на ГЭС с 4,3 тыйын/кВт.ч в 2007 г. до 10,0 тыйын/кВтч в 2014 г., на ТЭЦ - с 122 до 207 тыйын/кВт.ч, себестоимость теплоэнергии - с 523 сом/Гкал до 1029 сом/гкал, себестоимости передачи и распределения электроэнергии по РЭК и в целом роста средневыставленного тарифа с 69,3 тыйын/кВт.ч до 100,6 тыйын/кВт.ч в 2014 г. При установленных тарифах для населения 70 тыйын/кВт.ч до 700 кВт.ч, свыше 700 кВт.ч - 2,05 тыйын/кВтч, остальным потребителям реального сектора экономики - 2,19 тыйын/кВт.ч. По теплоэнергии при себестоимости ее на ТЭЦ в 1029сом/Гкал – покупной тариф для БПТС составлял 277 сом/Гкал. Для распределительных энергетических компаний покупной средний тариф в 2014 г. составил 22,1 тыйын/кВт.ч при средневыставленном тарифе для потребителей 100,6 тыйын/кВт.ч.

При этом попытки Государственного агентства по регулированию ТЭК при Правительстве КР к повышению тарифов на электроэнергию, теплоэнергию до уровня «затраты плюс инфляция» встречали мощное противодействие неправительственных организаций, населения и даже депутатов Жогорку Кенеша, прикрывающихся зачастую не интересами электората, а озабоченных развитием своего бизнеса. 

В результате с 2002 г. по настоящее время регулятивный орган вынужден был вопреки экономическим законам идти на уступки и устанавливать покупной тариф для РЭК и БПТС и оптовым перепродавцам ниже их себестоимости и средневыставленного тарифа для потребителей, которые к тому же различаются с учетом категории потребителей по распределительным компаниям (промышленность, сельское хозяйство, строительство и население).

В итоге электроэнергетика провалилась в долговую яму, о чем говорят цифры оценки финансовой устойчивости, платежеспособности и ликвидности таких стратегически важных для страны энергетических компаний, как ОАО «Электрические станции» и ОАО «НЭСК» и др. 

Причина в том, что пик выплат по иностранным кредитам уже наступил, не говоря о том, что эти компании должны иметь в запасе собственные средства для дальнейшего своего развития. Так, по данным финансовых служб ОАО «Электрические станции», задолженность по кредитам и бюджетным ссудам составила на 1 ноября 2015 года 26,6 млрд сомов. В перспективе планируется реализация проектов по сооружению новых ГЭС (Камбар-Ата-1, второй агрегат Камбар-Аты-2, Верхне-Нарынский каскад) и ТЭС на разрезе Кара-Кече, а также реконструкция Токтогульской ГЭС, на которые требуется привлечение немалых заемных средств. В этом случае обязательства и ежегодные выплаты возрастут в десятки раз. Все это будет ложиться на тариф за электроэнергию.

Проблема заключается в том, выдержит ли экономика и население Кыргызстана высокие темпы роста тарифов? Создание монопольного вертикально-интегрированного холдинга предполагает невмешательство в их финансово-хозяйственную деятельность и холдинг сам будет определять отпускной тариф на электро- и теплоэнергию, а регулировать должен тариф в этом случае антимонопольный орган государства. При этом функции ГАРТЭК при Правительстве КР могут быть урезаны.

Поспешное сокращение Министерства энергетики и промышленности КР при отсутствии даже законопроекта о холдингах и подзаконных актов может стать очередным провалом энергетической политики Кыргызстана в такой сложный период вхождения страны в ЕАЭС и энергетического кризиса. Вместо сокращения необходимо было возложить на них:

- проведение энергосберегающей политики, 

- антикризисного управления энергетическими компаниями и обеспечения энергетической безопасности страны и регионов, 

- усиления внешней энергетической политики с продвижением проблем водно-энергетического регулирования в ЦА в условиях глобального потепления, 

- активное участие в создании единого рынка электроэнергии, природного газа и нефтепродуктов в ЕЭАС.

Министерством энергетики и промышленности КР только за 2015 г. (по свежим данным их отчетности) проведены следующие работы:

1. Предприняты меры по накоплению воды в Токтогульском водохранилище в необходимых объемах. 

По состоянию на 1 ноября 2015 года объем воды в Токтогульском водохранилище составил 12,85 млрд куб. метров, что на 1,3 млрд куб. метров больше уровня прошлого года.

2. В целях бесперебойного электроснабжения потребителей, экономии воды в Токтогульском водохранилище и сокращения прогнозируемого дефицита электроэнергии было импортировано в 2015 году из Республик Таджикистан и Казахстан 547,3 млн кВт.ч электроэнергии (146,6 млн кВт.ч и 400,7 млн кВт.ч соответственно);

3. Построена и введена в эксплуатацию линия электропередач 500 кВ «Датка-Кемин» протяженностью 405 км с подключением под нагрузку с подстанции 500 кВ «Кемин». 

Данная линия электропередач позволяет обеспечить потребителей внутри Кыргызстана электроэнергией минуя центральноазиатское энергетическое кольцо, а на северо-востоке Чуйской области появился крупный питающий центр ПС 500/220 кВ «Кемин», в котором сосредоточены существующие магистральные линии 220 кВ, обеспечивающие электроснабжение Чуйской, Иссык-Кульской и Нарынской областей;

4. Велась работа по строительству дополнительных ГЭС с привлечением внешних инвестиций на льготных условиях. 

Так, для строительства первоочередных ГЭС на верхнем течении реки Нарын решены вопросы отвода земельных участков и продолжается строительство объектов Верхне-Нарынского каскада ГЭС. Консорциумом между корпорацией «СНС-Лавалин Интернэшнл Инк.» и ОАО «Энекс» разработано ТЭО проекта строительства Камбар-Атинской ГЭС-1. В настоящее время сторонами рассматривается выбор варианта установленной мощности и высоты плотины по строительству данной ГЭС. В целях модернизации Токтогульской ГЭС ведется подготовительная работа для проведения тендера по отбору подрядчика. В целях ввода в эксплуатацию второго агрегата Камбар-Атинской ГЭС-2 прорабатывается вопрос финансирования с Евразийским банком развития. Официальные переговоры по данному вопросу пройдут в конце 2015 года;

5. Велась работа по снижению технических потерь. 

Так, общие потери электроэнергии в распределительных сетях сократились с 36,2% в 2007 году до 16,5% в 2014 году. Потери электроэнергии в сетях РЭК за январь-сентябрь 2015 года составили 14% (1 068,6 млн кВт.ч), в аналогичном периоде 2014 года общие потери составляли 14,8%.

6. В целях снижения коммерческих потерь электроэнергии, дебиторской задолженности и улучшения сбора денежных средств за отпущенную электроэнергию начато использование новых технологий АСКУЭ и поэтапный метод внедрения счетчиков с картами предоплаты. 

По состоянию на 5 октября 2015 года ОАО «Северэлектро» установило абонентам в городе Бишкек свыше 95 778 единиц электросчетчиков АСКУЭ, из них однофазных - 67 383 штук и трехфазных - 28 403 штук;

7. Завершены проекты по строительству двухцепной ВЛ 110 кВ и ПС 110 и ПС 110/10 кВ в жилмассиве Ак-Ордо г.Бишкек;

8. Завершены первоначальные процедурные вопросы по заключению соглашения для реализации проекта «СASA-1000» (Центральная Азия - Южная Азия 1000 МВт). 

Реализация данного проекта позволит осуществлять экспорт в летнее время в Пакистан и Афганистан. На полученные средства энергокомпании будут покрывать собственные нужды и закупать топливо для прохождения ОЗП и им не придется в последующем заимствовать средства у международных организаций;

9. Ведется работа по переводу подведомственных котельных ГП «Кыргызжилкоммунсоюз» на альтернативные виды топлива (уголь и природный газ) в целях уменьшения нагрузки на электрические сети республики и высвобождению электрических сетей. 

Так, завершается реконструкция котов в Нарынском межрайонном производственном объединении теплоснабжения и Каракольском предприятии «Жылуулук». По результатам завершения мероприятий по этим объектам за весь период ОЗП будет сэкономлено 14 МВт электроэнергии (35,4 млн сомов) и 3,3 тыс. тонн угля (9,0 млн сомов). Также закуплены 13 модульных угольных котельных, которые будут обслуживать 137 многоэтажных домов в г.Ош (82,9 млн сомов). По результатам замены и реконструкции существующих котлов будет сэкономлено 1561 тонн угля (2,2 млн сомов);

10. За текущий отчетный период также проведен ремонт энергетических котлов на ТЭЦ гг.Бишкек и Ош, гидроагрегатов Токтогульской ГЭС, Курпсайской ГЭС, Ташкумырской ГЭС и Учкурганской ГЭС, а также капитальный ремонт 610,3 км высоковольтных линий 110 кВ и выше;

11. Велась подготовительная работа по строительству магистрального газопровода «Север-Юг» общей протяженностью 608 км в рамках достигнутых договоренностей с Правительством Российской Федерации ОАО «Газпром»;

12. Прорабатывается вопрос по реабилитации Бишкекской ТЭЦ-2. 

При этом вся необходимая проектно-сметная документации представлялась на рассмотрение ОАО «Газпром» в июне 2015 года. ОАО «Газпром промгаз» подготовлено заключение по результатам предварительной оценки перспектив реабилитации незавершенного строительством ТЭЦ-2 г.Бишкек и внесено на рассмотрение ОАО «Газпром»;

13. Разработано ТЭО строительства Кара-Кечинской ТЭС в целях комплексного и рационального освоения угольного месторождения «Кара-Кече», строительства железной дороги «Балыкчы-Кочкор-Кара-Кече» и Кара-Кечинской ТЭС, а также привлечения инвестиций в энергетический сектор республики. 

На сегодняшний день прорабатываются условия и порядок проведения конкурса на право пользования недрами с целью разработки и комплексного освоения буроугольного месторождения «Кара-Кече»;

При этом Министерство энергетики и промышленности КР напрямую готовили многочисленные справки, обоснования, предложения и др. по запросам депутатов Жогорку Кенеша и других надзорных органов КР. 

Действительно, получается, как образно выразился руководитель комитета ТЭК и недропользованию Жогорку Кенеша К.Рыспаев: «Вы - энергетик, вы экономику не поймете. Сейчас я по линии экономики такие вопросы задам, вы можете ответить? Не сможете, Айбек мырза. Энергетику и Минэкономики объединяете, руки-ноги оторвали, что вы делаете? Разве так можно? Сейчас вот Минэкономики все себе забрало, энергетику забрало и сейчас Кожошев. Вот такая голова! Не знаю, что делать! Или я не прав? – спросил К.Рыспаев. - Зачем было трогать Минэнергопром, работал бы спокойно», – продолжил депутат.

С этим, мне думается, можно согласиться…

Валентина Касымова, д.э.н., профессор КГТУ им.Раззакова, заслуженный деятель науки КР, заслуженный энергетик СНГ, заместитель директора КНТЦ «Энергия» при Минэнергопром КР.

По материалам: AKIpress